Örnek bir olayda idare bir öğretim üyesine yersiz yere ek ders ödemesinde bulunmuş, daha sonra söz konusu ödemeyi Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 18. maddesi uyarınca söz konusu kişiden zararın oluştuğu tarih itibariyle yasal faiziyle beraber talep etmiştir.
Bu kısa bilgi notu iadede izlenecek usul ve hangi durumlarda ilgiliden faiz istenebileceği hususu ile sınırlı olarak kaleme alınmıştır.
Bilindiği gibi 2914 sayılı Kanun’un 11. ve 2547 sayılı Kanun’un 36. maddeleri uyarınca öğretim elemanları zorunlu ders yükünü tamamlamadan ek ders ücretine hak kazanamazlar. Eğer idare zorunlu ders yükünü tamamlamamış bir öğretim üyesine ek ders ücreti ödemesi yaparsa, bu ödemenin yapıldığı kişi bakımından bir “sebepsiz zenginleşme” teşkil eder. Sebepsiz zenginleşme ve sonuçları Borçlar Kanunu’nun 77 vd. maddelerinde düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, idare mal varlığından çıkmış olan tutarı bir “kamu zarar” olarak değerlendirebilir ve ilgilisinden Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’e dayanarak talep edebilir. Bu noktada, “kamu zarar” kavramı, “ilgili” ve “sorumlu” kavramlarının açıklanması örnek olayda rastlanan hataları gidermek bakımından gereklidir. “Kamu zararı” kavramı 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 71. maddesinde “kamu görevlilerinin kastı, kusur veya ihmallerinden kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynaklarında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır” şeklinde tanımlanmaktadır. Buna göre bir kamu zararından bahsedebilmek için şu üç unsurun birlikte gerçekleşmesi gerekir:
a. Mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemler olmalıdır.
b. Bunlar (karar, işlem veya eylemler) kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden kaynaklanmalıdır (illiyet bağı) ve
c. Bunların (karar, işlem veya eylemlerin) sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmalıdır.
Bu üç unsurun birlikte gerçekleşmediği durumlarda bir kamu zararından bahsedilemez. “Ilgili” ve “sorumlu” kavramları Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’in 4. maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre “ilgili”, “Kendisine yersiz veya fazla ödeme yapılan gerçek ve/veya tüzel kişi ya da kişileri” ve “sorumlu” “Kamu zararının oluşmasına sebep olan kamu görevlisini” ifade eder. Bu tanımları örnek olaya uygulamak gerekirse, kendisine yersiz yere ek ders ücreti ödenen bir öğretim üyesi Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik bakımından esasen bir “ilgili”dir. Eğer bu kişi kamu zararının oluşmasına “sebep olmuş” ise yani yersiz ödemenin yapılması bakımından kendisine atfedilebilecek bir kusur (kasıt veya taksir) varsa aynı zamanda “sorumlu” olur. Diğer taraftan, ilgilisine yersiz ödemeyi yapan kamu çalışanının Yönetmelik bakımından “sorumlu” sıfatını haiz olduğu –kural olarak– açıktır.
İstisnai olarak, bu kişinin sorumlu olmaması bir illiyet bağının (kusurunun) olmadığı hallerde düşünülebilir. Örneğin, yersiz ödeme ödemeyi yapan görevli ile ilişkilendirilemeyecek ve öngörülemez, önlenemez bir bilgisayar hatasından kaynaklanıyor ise ödemeyi yapan kişinin Yönetmelik anlamında sorumlu olmayacağı savunulabilir.
Yönetmelik 5. maddesinde kamu zararının ödenmesi sürecine kamu görevlileri (sorumlular) ile birlikte ilgililerin (kendisine ödeme yapılanlar) da dahil edilmesini öngörmektedir. Kamu zararının tespit, tebliğ ve takip süreci Yönetmelik’in 6 vd. maddelerinde düzenlenmiştir. (Tekraren, eğer tanıma uygun bir “kamu zarar” yok ise söz konusu Yönetmelik hükümlerinin uygulanmayacağı unutulmamalıdır.)
Yönetmelik 12. maddesinde “Kamu zararından doğan alacaklar, sorumlulardan ve/veya ilgililerden, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuata göre hesaplanacak faiziyle birlikte tahsil edilir.” hükmünü içermektedir. Örnek olayda idarenin ilgiliden alacağını talep ederken salt şekli bir yaklaşımla faiz istediği görülmektedir. Bu husus Yönetmelik’in ve üst mevzuatın bütününün gözden kaçırılıp, sadece 12. madde lafzına dikkat edilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. Oysa kamu zararının doğmasına sebep olmamış (kusursuz) bir ilgiliden faiz istenemez; zira 5018 sayılı Kanun’un 71. maddesi uyarınca o kişiyle ilişkilendirilebilecek bir kamu zararı mevcut değildir. Faiz sorumludan yani zararın doğumuna kendi fiili ile neden olmuş olan kişiden istenebilir. Yukarıda açıklandığı üzere kamu zararı oluşmasında eğer ilgilinin de bir kusuru varsa şüphesiz ki faiz borcunun da muhatabı olacaktır. Kendisine yersiz ödeme yapılacak bir öğretim üyesi buna kendi davranışı ile sebep olmuş (örneğin hatalı puantaj girişi yapmış) ise faiz talebinin muhatabı olacaktır. Kendisine yersiz ödeme yapılacak bir öğretim üyesi kusursuz olsa bile, yapılacak bildirim üzerine sebepsiz yere iktisap ettiği meblağı derhal iade etmez ise o andan itibaren (kendisine ödemenin yapıldığı andan değil) Borçlar Kanunu’nun sebepsiz zenginleşme hükümleri uyarınca hesaplanacak borcun aslının ve faizinden de sorumlu olacaktır. Bu husus, Yönetmelik’in 1. ve devamı maddelerinden de açıkça anlaşılabilir. Söz konusu 1. madde şu şekildedir: “Bu Yönetmeliğin amacı, kamu kaynağının elde edilmesi, yönetilmesi, kullanılması, harcanması ve korunmasından sorumlu kamu görevlilerinin neden oldukları kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esasları belirlemektir.” Vurgu “illiyet bağı”ndadır, idarenin bu detayı gözden kaçırmaması gerekir.
Diğer taraftan, Danıştay 2. Dairesi Başkanlığı’nın, Danıştay Başsavcılığı’nın iki kanun yararına bozma talebi üzerine aldığı, emsal niteliğindeki 27.12.2010 tarih E. 2010/6876 K. 2010/ 5111 sayılı ve E. 2010/6877 K. 2010/5117 sayılı kararları yersiz yere yapılan ödemelerin 5018 sayılı Kanun’a göre talep ve tahsil edilemeyeceğini ortaya koymaktadır. (Bkz: Resmi Gazete, t. 26.02.2011, s. 27858) Her iki kararda da aynı olan gerekçe şu şekildedir:
“(Ö)ncelikle kamu görevlilerine yapılan fazla ödemelerin geri alımında uygulanacak mevzuatın saptanması gerekmektedir. … 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12. maddesinin birinci fıkrasında, kamu görevlilerinin kamu hizmetinin sunumunda kullanılan her türlü kamu malını koruma yükümlülükleri; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise koruma ve hizmete hazır bulundurmak zorunda bulundukları bu mallara verdikleri zararın rayiç bedel üzerinden tahsil edileceği; son fıkrasında da, anılan zararın tahsil usulü düzenlenmiştir. Dolayısıyla, parasal hak ödemesini düzenleyen mevzuatın yorumunda hataya düşülerek memurlara fazla ödeme yapılması suretiyle oluşan kamu zararının, münhasıran kamu mallarına verilen zararın tahsil usulünü düzenleyen 12. madde kapsamında tahsili mümkün değildir. Devlet memurlarına sehven ya da mevzuatın yorumunda hataya düşülerek yapılan aylık ve ücret farkı ödemelerinin, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında tahsil edilip edilemeyeceği hususuna gelince; 5018 sayılı Kanunun “Kamu zarar?” başlıklı 71. maddesinde, “Kamu zararı, mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmâl sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden olunmasıdır. Kamu zararının belirlenmesinde; a) İş, mal veya hizmet karşılığı olarak belirlenen tutardan fazla ödeme yapılması, b) Mal alınmadan, iş veya hizmet yaptırılmadan ödeme yapılması, c) Transfer niteliğindeki giderlerde, fazla veya yersiz ödemede bulunulması, d) İş, mal veya hizmetin rayiç bedelinden daha yüksek fiyatla alınması veya yaptırılması, e) İdare gelirlerinin tarh, tahakkuk veya tahsil işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapıl(a)maması, f) (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin c/9 fıkrası ile çıkarılan bend) g) Mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması, Esas alınır. (5436 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin a/21 fıkrası ile değişen fıkra) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın oluştuğu tarihten itibaren ilgili mevzuata göre hesaplanacak faiziyle birlikte ilgililerden tahsil edilir. Alınmamış para, mal ve değerleri alınmış; sağlanmamış hizmetleri sağlanmış; yapılmamış inşaat, onarım ve üretimi yapılmış veya bitmiş gibi gösteren gerçek dışı belge düzenlemek suretiyle kamu kaynağında bir artışa engel veya bir eksilmeye neden olanlar ile bu gibi kanıtlayıcı belgeleri bilerek düzenlemiş, imzalamış veya onaylamış bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanunu veya diğer kanunların bu fiillere ilişkin hükümleri uygulanır. Ayrıca, bu fiilleri işleyenlere her türlü aylık, ödenek, zam, tazminat dahil yapılan bir aylık net ödemelerin iki katı tutarına kadar para cezası verilir. Kamu zararlarının tahsiline ilişkin usul ve esaslar, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir.” hükümleri bulunmaktadır. İkinci fıkra bir bütün olarak değerlendirildiğinde “g” bendinde yer alan “mevzuatında öngörülmediği halde ödeme yapılması” kuralının kapsamının, yine mal ve hizmet alımları nedeniyle yapılan ödemeler sonucu oluşan kamu zararını içerdiği anlaşılmalıdır. Ayrıca, inceleme yaparken mevzuatta öngörülmeyen bir ödeme yapılmasının neden olduğu kamu zararı, mevzuatın öngördüğü bir ödemenin yapılması sırasında hata yapılması durumundan farklıdır. Bu nedenle, bu tür uyuşmazlıkların 5018 sayılı Kanun kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir. Bu durumda, 71. maddenin birinci fıkrasındaki, “… mevzuata aykırı karar, işlem, eylem veya ihmal…” ibaresini ikinci fıkra ile belirlenen kapsam dahilinde gerçekleştirilen karar, işlem, eylem veya ihmal olarak anlamak gerekmektedir. Kamu görevlilerine daha önce yanlışlıkla veya mevzuatın yorumunda hata yaparak yapılmış fazla ödemelerin geri alınması, 5018 sayılı Kanunun uygulanamayacağı sonucuna ulaşıldığında, bu tür uyuşmazlıkların çözümünde 5018 sayılı Kanun öncesi hukuki durumun değişmediği ortaya çıkmaktadır.
Bu itibarla, kamu görevlilerine yanlışlıkla yapılan fazla ödemelerin geri alınmasında, tıpkı 5018 sayılı Kanun öncesinde olduğu gibi Danıştay İçtihatlar Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 tarihli, E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararının uygulanması gerekmektedir. Diğer taraftan, uyuşmazlığa 5018 sayılı Kanunun uygulanacağı yorumu; sonucu tamamen idari nitelikli olan ve idari yargı usul ve esaslarına göre çözümlenmesi gereken bir uyuşmazlığın, adli yargı yerinde çözümleneceği anlamına gelir. Dolayısıyla, bu yorumun Anayasa’nın 155. maddesi ile kurulan “idari rejim” sistemi ile uyumsuz olduğu açıktır. Danıştay İçtihatlar Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 tarihli, E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararında ise; idarenin, hatalı işlemine dayanarak ödediği meblağın iadesine, bir mahkeme kararına ihtiyaç duymadan karar verebileceğine işaret edilmiştir.”
Görülmektedir ki bir öğretim üyesine yapılmış olan yersiz ödeme bakımından idarenin geri alma işlemini 5018 sayılı Kanun’a dayanarak tesis etmesi mümkün değildir. İdare geri alma işlemini Danıştay İçtihatlar Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 tarihli, E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararı uyarınca gerçekleştirmek durumundadır. (Bkz. Resmi Gazete, t. 14.06.1974, s. 14915) Anılan kararı buraya aktarmaksızın (İBK metni ekte sunulmuştur), bir “yersiz, fazla ve haksız ödeme”nin ne şekilde tahsil edileceğinin anılan içtihadı birleştirme kararı uyarınca çıkarılmış olan Muhasebat Genel Müdürlüğü’nün 16 sıra no’lu “Kişilerden Alacaklar” başlıklı Genel Tebliği’nde detaylı olarak izah edildiğine işaret edilmekle yetinilecektir. Söz konusu Genel Tebliğ’de açıklandığı üzere “idarenin kendi ihmali ve bilgi azlığı gibi nedenlerden kaynaklanan idari işlemlere dayanılarak yapılan fazla ve yersiz ödemelerin … (Örneğin; bir memura, memurun bilgisi dışında idarece fazla ve yersiz maaş, ücret, tazminat … ödenmesi gibi), ödemenin yapıldığı tarihten başlamak üzere 60 günlük dava açma süresi içinde geri istenmesi mümkündür.”
İadenin yapılmaması durumunda (6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun da uygulanamayacağından) genel hükümlere, yani Borçlar Kanunu’nun sebepsiz zenginleşme hükümlerine göre kendisine yersiz ödeme yapılmış kişiye dava açılması gerekir. Bu halde asıl alacak ile beraber talep edilebilecek olan faizin başlangıç tarihi Genel Tebliğ’de şu şekilde ifade edilmiştir: “Fazla ve yersiz ödemelerden doğan Devlet alacaklarında faiz başlangıç tarihi, geri isteme iradesinin borçluya ulaştığı tarih olup, tahakkuk daireleri ve saymanlıkların borçlunun, borcunu ödemesi için en kısa sürede ihtarda bulunulması konusunda gerekli titizliği göstermeleri gerekmektedir.” Faiz oranının nasıl belirleneceği de söz konusu genel tebliğde açıklanmaktadır.”
Örnek olayda idare yukarıda anılan emsal yargı kararlarına uygun hareket etmemiştir. Bir an için 5018 sayılı Kanun’a göre geri alma işlemi tesis edilebileceği düşünülse bile, kamu alacağına ilişkin faiz talebinin kusuru ile kamu zararına yol açan kişilere yönlendirilebileceği unutulmamalıdır. Diğer taraftan, idare geri alma işlemini anılan yargı kararlarına uygun şekilde tesis eder ise sebepsiz zenginleşen kişiye (örnekte kendisine yersiz ek ders ücreti ödenmiş olan öğretim üyesine) yönelteceği alacak talebinde faiz, talebin söz konusu kişiye ulaştığı tarihten yani tebliğ tarihinden itibaren işlemeye başlar. Ertuğrul Akçaoğlu
Yazıldığı tarih: 29.12.2012 – Güncelliğini yitirmiş olabilir.
Yazarından izin almadan başka yerlerde yayınlanamaz.